By Tim Pfefferle | on March 5th, 2017
When John Yoo—a former Justice Department attorney known for writing legal memorandums on enhanced interrogation tactics—worries about executive overreach, you know things are truly getting serious. In a recent New York Times op-ed, Yoo argued that the Trump Administration was overstepping its bounds in pushing through several executive orders, among them the controversial immigration ban on seven Muslim-majority countries.
Yoo’s main claim to fame involves his authorship of the so-called torture memos during his tenure at the Justice Department. Unsurprisingly then, he has been a consistent advocate of the idea that the U.S. President has almost unlimited discretion over a vast array of policy issues. But even for Yoo, Donald Trump appears to be taking things too far.
Yet, when taking a step back, the Trump Administration’s conveyor belt of executive orders is but an extension of a general trend in American politics. Successive presidents have assumed greater and greater powers vis-à-vis Congress. In fact, that trend is one among many signs that the country’s governmental system is no longer adequate to actually govern effectively. The American presidential system no longer functions.
When it comes to political structure, the United States has always been something of an outlier. Most industrialized countries run parliamentary systems—think Westminster in the UK or the Bundestag in Germany. The crucial difference between parliamentary and presidential systems is the separation between the legislative and executive branches. In the former, these are interlocked to a certain degree, while in the latter, they constitute independent entities.
As political scientist Juan Linz laid out in his seminal 1990 paper, “The Perils of Presidentialism”, there are significant conceptual problems with presidential systems. Among these, the crucial aspect is political legitimacy. Linz explains that
“in a presidential system, the legislators, especially when they represent cohesive, disciplined parties that offer clear ideological and political alternatives, can also claim democratic legitimacy. This claim is thrown into high relief when a majority of the legislature represents a political option opposed to the one the president represents. Under such circumstances, who has the stronger claim to speak on behalf of the people: the president or the legislative majority that opposes his policies? Since both derive their power from the votes of the people in a free competition among well-defined alternatives, a conflict is always possible and at times may erupt dramatically.”
For the longest time, the U.S. has been able to escape these structural issues precisely because legislators have not represented cohesive and disciplined parties with clear ideological outlines. In fact, to the European eye, the two major American political parties hardly represented parties at all, but rather appeared as loose coalitions designed to capture voters. Yet, since the 1960s, the traditional underpinnings of the American party landscape have progressively eroded.
The civil rights era of the 1950s and 60s brought with it a process of ideological separation between Democrats and Republicans. In the U.S. Senate today, there is not a single Republican to the left of the most conservative Democrat. Due to the effects of gerrymandering and practically non-existent campaign finance restrictions, the effect has arguably been even more pronounced in the House. In addition, primaries ensure that politicians are often threatened most by ideological challengers from the left and right (but mostly the right) during election season.
The result is what we are currently seeing in American politics. The system was built precisely on the notion of checks and balances. Yet, these balances are what is producing the kind of gridlock and attrition that ultimately leads to a drift towards executive power. In the best of times, the same party controls both the White House and Congress. As we saw in 2009 with the passing of Obamacare, a lot of things can get done when that happens. But with two-year election cycles, the American norm is for divided government to predominate. It is no wonder, then, that paralysis takes hold in Washington. The product is a do-nothing legislature that attracts the ire of the electorate.
In this situation, the president will have an incentive to make policy by executive fiat in order to advance his (and someday her) agenda. But that is not a role that the White House has traditionally played. In any case, executive orders can only go so far. The Trump Administration has already rolled back a series of Obama era orders. If legislative stability is one of the hallmarks of a functioning democracy, this system is close to its antithesis.
In 2014, Francis Fukuyama wrote in Foreign Affairs that American politics is in decay. He explained that “political decay […] occurs when institutions fail to adapt to changing external circumstances, either out of intellectual rigidities or because of the power of incumbent elites to protect their positions and block change.” As a shorthand for the problems pestering the American political system, he coined the term vetocracy. In essence, there are too many choke points that nip legislative action in the bud. In addition to the split between Congress and the White House, there is the filibuster in the Senate. The states remain powerful, with their own (mostly bicameral) legislatures and state supreme courts. The archaic electoral college has meant that two out of the last three presidents actually lost the popular vote, while giving a handful of swing states massive electoral power.
The situation is not exactly helped by the fact that the U.S. tries to run a modern country on the basis of a 1789 constitution (albeit with a number of amendments). Here, massive conflicts are all but guaranteed. These occur perennially when constitutional originalists such as Clarence Thomas or the late Antonin Scalia—and indeed current Supreme Court nominee Neil Gorsuch—try to superimpose the original text of the constitution on contemporary political issues. It is hardly conceivable that the founders would have been able to foresee the nature of the current American political crisis. From their perspective, the fact that an overabundance of checks and balances would constitute the heart of the problem would have probably seemed outlandish.
But the United States is quickly finding out that its old revered institutions are coming apart at the seems precisely at a moment when long-held norms are also under threat. In fact, failing institutions and norm erosion might well be correlated.
Shortly before last year’s presidential election, Daron Acemoğlu wrote that American politics was in an iconoclastic phase, and that the “icons being targeted are the moral foundations of [American] democracy.” But another icon is the American system of government itself. If the U.S. constitution could be rewritten tomorrow, a set of 21st century founding fathers and mothers would be well advised to scrap the presidential system and put a parliamentary one in its stead. Of course, the structural problems dogging the United States would remain. Still, a more nimble and simple system would mean American government would no longer be part of the problem, but part of the solution.
Hoa Kỳ nên rũ bỏ chế độ tổng thống của mình
Tim Pfefferle, The U.S. Should Get Rid of Its President(ial System), March 5th, 2017
Biên dịch: Mai V. Phạm
Khi mà John Yoo — một cựu luật sư của Bộ Tư pháp chuyên soạn thảo các biên bản ghi nhớ pháp lý về các chiến thuật thẩm vấn nâng cao — lo lắng về việc vượt quá giới hạn của ngành hành pháp, thì bạn nên biết rằng mọi thứ đang thực sự trở nên nghiêm trọng. Trong một bài viết trên tờ New York Times gần đây, John Yoo cho rằng chính quyền Trump đã vượt qua giới hạn của mình trong việc thúc đẩy một số sắc lệnh, trong đó có lệnh cấm bảy quốc gia đa số theo Hồi giáo nhập cư gây tranh cãi.
John Yoo là tác giả của các biên bản ghi nhớ tra tấn trong nhiệm kỳ của mình tại Sở Tư pháp và điều này làm nên tên tuổi của Yoo. Không mấy ngạc nhiên, khi Yoo được xem là một người ủng hộ kiên định lập trường Tổng thống Hoa Kỳ có quyền quyết định không giới hạn đối với một loạt các vấn đề về chính sách. Nhưng, ngay cả đối với Yoo, Tổng thống Donald Trump dường như đang làm những việc vượt quá xa quyền hành của tổng thống.
Tuy nhiên, khi nhìn lại toàn bộ sự việc, chính quyền Trump với những sắc lệnh chỉ là một phần mở rộng của xu hướng chung của chính trị Mỹ. Các tổng thống kế tiếp nhau đã tiếp nhận quyền lực ngày càng lớn hơn so với Quốc hội. Trong thực tế, xu hướng đó là một trong nhiều dấu hiệu cho thấy hệ thống chính quyền của Hoa Kỳ không còn thích hợp để thực sự quản trị một cách hiệu quả. Chế độ tổng thống Hoa Kỳ không còn công dụng nữa.
Khi nói đến thể chế chính trị, Hoa Kỳ luôn luôn là một ngoại lệ. Hầu hết các quốc gia công nghiệp phát triển đều theo hệ thống nghị viện - như Westminster ở Anh hoặc Bundestag ở Đức. Sự khác biệt quan trọng giữa chế độ nghị viện và tổng thống là sự tách biệt giữa ngành lập pháp và hành pháp. Trong chế độ nghị viện, lập pháp và hành pháp gắn chặt với nhau; trong chế độ tổng thống, hai nhánh quyền lực này hoạt động độc lập.
Bài luận văn năm 1990 có tựa đề “Những hiểm họa của chế tổng thống” (The Perils of Presidentialism) của nhà khoa học chính trị Juan Linz, phân tích những vấn đề quan trọng đối với các chế độ tổng thống. Trong số những vấn đề nghiêm trọng là tính chính đáng chính trị. Linz giải thích rằng:
"Trong chế độ tổng thống, các nhà lập pháp, đặc biệt là khi họ đại diện các chính đảng có sự gắn bó và tính kỷ luật với các tư tưởng và chính trị rõ ràng, cũng có thể tuyên bố tính chính đáng. Điều này sẽ càng nổi bật khi đa số của cơ quan lập pháp đại diện cho một khuynh hướng chính trị trái ngược với tổng thống. Trong hoàn cảnh như thế, ai có quyền tuyên bố đại diện cho nhân dân: tổng thống hay đa số lập pháp phản đối chính sách của tổng thống? Bởi vì cả tổng thống và những nhà lập pháp đều nhận được quyền lực từ những phiếu bầu của người dân, trong một cuộc cạnh tranh tự do với các lựa chọn thay thế được định nghĩa rõ ràng, thì một cuộc xung đột luôn luôn có khả năng và đôi khi có thể nổ ra một cách đột ngột.”
Trong một khoảng thời gian dài, Hoa Kỳ đã có thể vượt qua những vấn đề cơ cấu này bởi vì các nhà lập pháp đã không đại diện cho các chính đảng có tính gắn bó và kỷ luật với ý thức hệ rõ ràng. Trên thực tế, đối với người châu Âu, hai đảng chính trị lớn của Hoa Kỳ hầu như không đại diện cho đảng nào cả, nhưng thay vào đó là các liên minh lỏng lẻo được tạo ra nhằm thu hút các cử tri. Tuy nhiên, kể từ thập niên 1960, nền tảng truyền thống của chính đảng Hoa Kỳ đã dần dần bị xói mòn.
Thế kỉ nhân quyền của thập niên 1950 và 1960 mang đến sự tách biệt ý thức hệ giữa đảng Dân chủ và đảng Cộng hòa. Tại Thượng viện Hoa Kỳ, không có một thành viên nào của đảng Cộng hòa đồng thuận với khuynh hướng cánh tả của thành viên đảng Dân chủ bảo thủ nhất. Ảnh hưởng của việc gian lận bầu cử và không có những hạn chế tài chính cho chiến dịch tranh cử, đã gây ra hệ quả rõ rệt tại Nghị viện Hoa Kỳ. Ngoài ra, các cuộc bầu cử sơ bộ bảo đảm rằng các chính trị gia thường bị đe dọa nhiều nhất bởi những người thách thức ý thức hệ của giới cánh tả và hữu (nhưng chủ yếu là cánh hữu) trong mùa bầu cử.
Kết quả là những gì chúng ta đang chứng kiến trong nền chính trị Mỹ. Hệ thống chính trị Hoa Kỳ được xây dựng chính xác dựa trên hệ thống kiểm soát và cân đối quyền lực lẫn nhau (checks and balances). Tuy nhiên, những biện pháp cân đối quyền lực đã tạo ra bế tắc và xói mòn, cuối cùng dẫn đến quyền lực hành pháp tăng. Trong khoảng thời gian tốt đẹp nhất thì cùng một chính đảng kiểm soát cả Nhà Trắng và Quốc hội. Giống như chúng ta đã thấy trong năm 2009 với việc thông qua Obamacare, rất nhiều điều đã được hoàn thành. Nhưng với chu kỳ bầu cử mỗi hai năm, chính quyền dễ có xu hướng chia rẽ. Và không có gì ngạc nhiên khi sự tê liệt đó diễn ra thường xuyên ở Washington. Sản phẩm chính là một cơ quan lập pháp chẳng làm gì cả, gây ra sự giận dữ trong toàn bộ cử tri.
Trong tình huống này, tổng thống với quyền lực hành pháp, sẽ có động cơ để tạo ra chính sách nhằm thúc đẩy kế hoạch nghị sự của mình. Nhưng đó không phải là một vai trò mà Tổng thống có truyền thống đảm nhận. Trong mọi trường hợp, các sắc lệnh của tổng thống có thể trở nên cực đoan. Chính quyền Trump đã hủy bỏ một loạt các sắc lệnh của chính quyền Obama. Nếu sự ổn định lập pháp là một trong những điểm nổi bật của nền dân chủ hoạt động hữu hiệu, thì hệ thống chính trị Hoa Kỳ gần như trái ngược hoàn toàn.
Năm 2014, nhà khoa học chính trị Francis Fukuyama đã viết trên tạp chí Foreign Policy rằng nền chính trị Mỹ đang bị phân rã. Ông giải thích: "sự phân rã chính trị [...] xảy ra khi các thể chế không thích nghi với việc thay đổi hoàn cảnh bên ngoài, hoặc do sự cứng nhắc tri thức hoặc vì sức mạnh của các tầng lớp lãnh đạo đương nhiệm nhằm bảo vệ vị trí của họ và ngăn chặn sự thay đổi". [Francis Fukuyama nhấn mạnh trong bài viết trên tạp chí Foreign Policy: “Hoa Kỳ đang lâm vào tình trạng suy thoái chính trị. Hệ thống kiểm soát và cân đối quyền lực lẫn nhau (checks and balances) của hiến pháp Hoa Kỳ cùng với sự phân cực chính trị đảng phái và sự trỗi dậy của các nhóm lợi ích giàu có về tài chính, đã kết hợp lại để tạo ra cái mà tôi gọi là “chế độ phủ quyết” (vetocracy), một tình trạng trong đó các nhóm lợi ích dễ dàng ngăn chặn Chính phủ thực hiện công việc, hơn là sử dụng chính phủ để thúc đẩy lợi ich chung."
Về bản chất, có quá nhiều điểm tắc nghẽn chặn đứng hoạt động của ngành lập pháp từ lúc dự luật mới thai nghén. Ngoài sự phân chia giữa Quốc hội và Nhà Trắng, còn có thủ thuật filibuster, là những nỗ lực ngăn chặn một cuộc bỏ phiếu thông qua dự luật ở Thượng Viện. Các tiểu bang vẫn mạnh mẽ, với hệ thống lập pháp (chủ yếu là lưỡng viện) và các tòa án tối cao. Hệ thống bầu Đại cử tri đoàn (electoral college) cổ xửa dẫn đến kết quả là hai trong số ba tổng thống gần đây nhất đều thất bại thất bại về số phiếu phổ thông, trong khi đưa cho các bang chưa ngã ngũ (swing states - những bang mà sự chênh lệch giữa tỷ lệ ủng hộ của ứng viên này không nhiều hơn là bao so với ứng viên kia) quyền lực cử tri khổng lồ.
Thực trạng đáng nói là Hoa Kỳ đang điều hành một quốc gia hiện đại dựa trên cơ sở hiến pháp 1789 (mặc dù có một số sửa đổi). Những xung đột lớn là chắc chắn. Thật khó có thể tin được rằng những vị sáng lập đất nước Hoa Kỳ có khả năng nhìn thấy trước bản chất của cuộc khủng hoảng chính trị Mỹ hiện tại. Từ quan điểm của các nhà Lập Quốc, có lẽ là kỳ quái khi cho rằng sự thừa thãi của hệ thống kiểm soát và cân đối quyền lực lẫn nhau gây ra các vấn đề cho nền chính trị Hoa Kỳ.
Nhưng Hoa Kỳ nhanh chóng phát hiện ra rằng các thể chế lạc hậu đang tan rã chính xác ở thời điểm mà các thể chế truyền thống cũng đang bị đe dọa. Trong thực tế, các thể chế thất bại và sự xói mòn chuẩn mực có thể có tương quan chặt chẽ.
Ngay trước cuộc bầu cử tổng thống cuối năm 2016, Daron Acemoğlu viết rằng nền chính trị Mỹ đã ở trong giai đoạn mang tính biểu tượng hình thức và “các biểu tượng được nhắm đến là các nền tảng đạo đức của nền dân chủ Hoa Kỳ.” Nhưng một biểu tượng khác chính là hệ thống chính trị. Nếu hiến pháp Hoa Kỳ có thể được viết lại vào ngày mai, tập thể các nhà sáng lập của thế kỷ 21 sẽ thận trọng hủy bỏ hệ thống tổng thống và thay thế bằng hệ thống đại nghị. Tất nhiên, các vấn đề cấu trúc sẽ vẫn còn. Tuy nhiên, một hệ thống đơn giản và linh hoạt hơn của hệ thống đại nghị có nghĩa là chính quyền Hoa Kỳ sẽ không còn là một phần của vấn đề nữa, mà là một phần của giải pháp.